英國社會福利制度及改革
一、社會福利制度概況
英國于１９４５年建立起“福利國家”。之后社會福利制度不斷調(diào)整和修訂，目前已達(dá)到相當(dāng)?shù)囊?guī)模和水平，主要有國民保險、國民保健、個人社會福利、住房和教育等５個方面，具體內(nèi)容如下：
（一）國民保險 國民保險法規(guī)定了一個由多種津貼和補(bǔ)助金構(gòu)成的綜合性社會保險制度。津貼和補(bǔ)助分成繳費性的和非繳費性的兩類。領(lǐng)取繳費性津貼的條件是領(lǐng)取人按周繳納保險費，且須繳足一定期限，大部分津貼屬于此類。非繳費性津貼根據(jù)特殊需要發(fā)放。
國民保險費分四類，即由雇主和雇員分別繳納、小商人繳納、有收入但未就業(yè)者繳納及獨立職業(yè)者繳納構(gòu)成。目前各種津貼和補(bǔ)助約有４０多種，按領(lǐng)取對象主要分為：母嬰（產(chǎn)婦津貼、生育補(bǔ)助、兒童津貼、兒童特別津貼、兒童監(jiān)護(hù)津貼）、寡婦（寡婦津貼、寡母津貼、寡婦撫恤金）、患病者與傷殘者（疾病津貼、病殘撫恤金、護(hù)理及傷殘津貼）、失業(yè)者、退休者（退休金、養(yǎng)老金和高齡補(bǔ)助）、死亡者、有特殊困難者（戰(zhàn)爭撫恤金、低收入家庭補(bǔ)助津貼、社會補(bǔ)助金）。
（二）國民保健 國民保健法規(guī)定：英國人都可享受免費醫(yī)療，牙科手術(shù)、視力檢查和配眼鏡除外；病人只付處方費，產(chǎn)婦、哺乳期婦女、兒童、退休者、醫(yī)療事故造成的病人、戰(zhàn)爭或因公傷殘津貼領(lǐng)取者及低收入家庭除外。
國民保健法的實施由政府衛(wèi)生部負(fù)責(zé)。全國各地分設(shè)１００多個地區(qū)衛(wèi)生管理局和委員會，負(fù)責(zé)管理國民保健的具體實施。每個區(qū)設(shè)有一個總醫(yī)院，并設(shè)有普通醫(yī)院、診所、衛(wèi)生中心及各類專科醫(yī)院。
國民保健系統(tǒng)規(guī)定由各科醫(yī)師、護(hù)士對老人、傷殘及精神病患者提供治療，免費提供輔助醫(yī)療手段、取暖設(shè)備。該系統(tǒng)的服務(wù)還包括對學(xué)校、家庭和環(huán)境衛(wèi)生，食品、藥物安全，防疫，戒毒，墮胎及醫(yī)務(wù)人員培訓(xùn)等問題進(jìn)行監(jiān)督管理。國民保健全部費用的８８％由政府征稅來支付，其余的由國民保險費、處方費及其他收費項目收入支付。
（三）個人社會福利 包括政府有關(guān)部門和社會志愿者組織針對具有特殊困難的居民所提供的各種福利設(shè)施和各類服務(wù)，如為失去工作和勞動能力的人提供適合他們生活、活動的住房和服務(wù)；對精神病患者登門治療，處理相應(yīng)的社會問題；當(dāng)局對建造兒童設(shè)施提供方便和給予支持，國家照管１７歲以下、無人贍養(yǎng)或監(jiān)護(hù)的孩子；政府部門和社會志愿者組織為老人及有困難的家庭提供生活、娛樂服務(wù)。
（四）住房 對低收入家庭，政府發(fā)給住房津貼；對于第一次購買住房的低收入家庭，政府給予額外津貼和其他優(yōu)惠條件。此外，政府重視為老年人和病人提供特殊住房，使其方便和安全。
地方當(dāng)局所擁有的住房優(yōu)先接納居住條件較差的房客。為防止私人房屋出租者向租賃者索取高額租金，政府制定了限制措施，主要有控制房租、調(diào)整房租和由負(fù)責(zé)租金事務(wù)的專門法庭確定固定房租。
居民除以個人收入或存款購房外，還可通過房屋互助協(xié)會、保險公司、地方當(dāng)局和銀行等途徑貸款購房或建房。房屋互助協(xié)會發(fā)放的抵押貸款所占的比例最大，該協(xié)會本身并不建造住房，而是以貸款者所購買的住房作為抵押品發(fā)放貸款，貸款期一般為２０—２５年（在特殊情況下也可延至３０—３５年），貸款者按月歸還本金利息。
（五）教育 政府教育基金資助大部分學(xué)生（初等教育和中等教育）接受免費教育。免費生除了免繳學(xué)費外，書本和其他學(xué)習(xí)用具也都免費。教育當(dāng)局向聾啞、低能兒童等特殊學(xué)校的學(xué)生和其他公立學(xué)校７歲以下的學(xué)生免費供應(yīng)牛奶，每日每人１／３品脫（合英制０．１９升），如因健康原因，可以免費供應(yīng)到１１歲。公立學(xué)校普遍設(shè)有食堂，有些學(xué)校還提供交通工具。高等教育中，９０％的大學(xué)生可以獲得政府津貼。
二、社會福利制度的利弊
英國的福利制度對英國社會發(fā)展起到了積極的推動作用，也帶來了不少負(fù)面影響。
（一）積極作用
⒈有助于穩(wěn)定社會秩序。英國在二戰(zhàn)后率先頒布了一系列社會福利法案，向人民提供“從搖籃到墳?zāi)埂钡娜可鐣＠欢ǔ潭壬蠐崞搅巳嗣袷艿降膰?yán)重戰(zhàn)爭創(chuàng)傷，對穩(wěn)定戰(zhàn)后混亂的社會秩序，起到積極作用。廣泛的社會福利措施保障了大多數(shù)人的最低生活需要和社會需要，這對長時期地保持相對穩(wěn)定的社會局勢也有頗大的作用。
⒉推動了社會物質(zhì)、文化水平的普遍提高。幾十年來，社會保障措施保證了大批生活有困難的人的基本生活需求，目前平均每１０００人擁有８名醫(yī)生，９張病床。這在一定程度上，保障了工人的健康水平和工作能力，而資本家也視福利制度是提高生產(chǎn)效率、追求利潤的投資。同時進(jìn)一步完善了中小學(xué)教育體系，使英國大學(xué)從戰(zhàn)后的２０多所增加到目前的４８所，并使大量的工人家庭子女也能夠進(jìn)入大學(xué)，接受高等教育。９０年代以來，英國大學(xué)在校學(xué)生一直在３５萬左右，每年培養(yǎng)出約１０萬大學(xué)畢業(yè)生。這促進(jìn)了社會物質(zhì)文化水平的不斷提高。
⒊縮小了貧富地區(qū)的差距。由于英國中央政府每年大量撥款（１９９３—１９９４財政年度為９７４億英鎊，占政府總支出的３９．８％）用于公共保健、社會保險等福利體制，有力地縮小了威爾士、蘇格蘭，特別是北愛爾蘭與英格蘭的貧富差距。
（二）消極影響
⒈龐大的社會福利支出日益成為政府沉重的財政負(fù)擔(dān)。據(jù)官方《國民收入與支出》統(tǒng)計，１９５１—１９８２年社會福利支付增長２．７倍，而國內(nèi)生產(chǎn)總值只增長近１倍，同期社會福利支付占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重從１４．４％躍升為２９．４％。社會福利費用的來源，一半由企業(yè)和個人所繳納的國民保險基金提供，其余由政府財政撥款。此外，政府還要承擔(dān)國民保健，對個人的社會服務(wù)、教育和住房等費用。社會福利龐大的支付成為導(dǎo)致經(jīng)常性財政赤字的最重要因素。
⒉社會福利制度帶來難以解決的社會問題。一方面，福利措施平均化，助長了一些人對國家的依賴思想，不去依靠自己的努力，而是坐享社會福利。有的失業(yè)者認(rèn)為領(lǐng)取失業(yè)津貼可不納稅，還可從事逃避稅收的“地下經(jīng)濟(jì)”，收入并不比低工資職工少。因此，尋找工作的動力有所減弱。有些人不愿從事超過一定納稅界限的工作，以免多納稅，又不能從社會福利津貼中得到相應(yīng)的補(bǔ)償。另一方面，福利制度也無力解決社會貧富懸殊問題。
⒊福利問題成為英國黨派斗爭的焦點之一。英國的保守黨和工黨為了在競選中取得選民的支持，紛紛向選民許諾各種社會福利，工黨主張社會福利“普遍化”；保守黨則主張實施“有選擇性的”社會福利。隨著經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重滯脹，兩黨在社會福利問題上的爭吵也會日益激烈。
此外，當(dāng)前隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，福利制度越來越成為福利國家經(jīng)濟(jì)融入世界經(jīng)濟(jì)體系的桎梏。英國經(jīng)濟(jì)增長緩慢，與美日等的差距越拉越大。如何提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、增強(qiáng)在國際市場上的競爭力已成為急待解決的問題，而每年占國內(nèi)生產(chǎn)總值相當(dāng)比重的社會福利開支無疑成為解決問題的入口。
三、社會福利制度的改革
英國社會福利制度的改革雖然勢在必行，但進(jìn)展緩慢。對社會福利制度實行的較全面改革始于撒切爾夫人執(zhí)政時期，９０年代以來，保守黨的改革方案基本上是撒切爾時期的延續(xù)，但各方面的改革進(jìn)度不一，在國民保險與住房方面進(jìn)展較快，在國民保健與教育方面進(jìn)展緩慢，在個人社會福利方面基本未變。
（一）國民保險改革
保守黨政府認(rèn)為，壓縮日趨增長的津貼開支，不僅能使政府在當(dāng)前，而且在進(jìn)入下世紀(jì)后，也能承受社會保障的巨額開支。因此，政府采取了如下措施：
⒈養(yǎng)老金制度的改革
隨著消費物價指數(shù)逐年增加和工資水平提高，養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)也相應(yīng)提高，成為英國最大的單項社會福利津貼。對此，保守黨政府決定：（１）國家基本養(yǎng)老金制度不變，但只能提供最低限度的生活費用，數(shù)額不能高。（２）改革工黨政府制定的國家收入養(yǎng)老金制度。規(guī)定年滿５０歲的男人和４５歲的婦女，凡繳納和愿繼續(xù)繳納該項保險費者，退休后仍可依照原規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取國家收入養(yǎng)老金。對于５０歲以下的男人和４５歲以下的婦女，凡已繳納和繼續(xù)繳納該項保險費者，退休后可領(lǐng)取國家收入養(yǎng)老金，但數(shù)額從工作期間平均工資的１／４降為１／５。（３）政府通過法律形式規(guī)定，所有企業(yè)一律強(qiáng)制推行職業(yè)養(yǎng)老金制度。（４）向職工提供獲取個人養(yǎng)老金的機(jī)會。規(guī)定職工可與銀行、建筑協(xié)會、單位信托公司和保險公司等掛鉤，按期繳付一定費用。
近１０年來，英國政府一直積極鼓勵以職業(yè)養(yǎng)老金或個人養(yǎng)老金取代老年養(yǎng)老金。其模式是將原本屬于政府管理的老年養(yǎng)老金中的附屬養(yǎng)老金，依養(yǎng)老金參與者的意愿，外包給民間企業(yè)經(jīng)營。而基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分仍歸政府管理。
職業(yè)養(yǎng)老金是雇主為了照顧受雇者退休后的生活，所提供的退休養(yǎng)老金。其中極大部分屬于外包經(jīng)營的老年附屬養(yǎng)老金。如１９９１年參加職業(yè)養(yǎng)老金的９０％屬于外包經(jīng)營者。據(jù)目前的法律規(guī)定，退休基金可投資于金融市場，購買債券、股票、或不動產(chǎn)等。個人養(yǎng)老金是金融機(jī)構(gòu)為個人所開辦的退休年金，其主要參加對象為自雇者及未參加雇主所提供的職業(yè)年金的受雇者。隨著職業(yè)養(yǎng)老金的普遍推廣和個人養(yǎng)老金的積極推廣，國家可相對減輕對養(yǎng)老金領(lǐng)取者所承擔(dān)的職責(zé)，預(yù)計國家在養(yǎng)老金支付問題上的沉重負(fù)擔(dān)可望有所緩和。
⒉其他津貼方面的改革
８０年代，政府對社會保障制度改革的重點之一，是把通行的“普遍性原則”改為“有選擇性原則”，著重幫助低收入者和貧窮者。為鼓勵人們的積極性，政府改革家庭資助規(guī)定，力求減少資助的數(shù)額。一是設(shè)立家庭信貸項目，取代家庭收入津貼。明確限定家庭信貸的對象主要是低工資收入的有子女的家庭，以及喪失工作能力的有子女的家庭。二是設(shè)立額外資助項目，取代附加津貼。此外，在工傷津貼方面，政府縮小發(fā)放范圍，同時，提高領(lǐng)取寡婦撫恤金的年齡界限。
９０年代，政府進(jìn)一步加強(qiáng)對津貼發(fā)放的管理。１９９３年政府提出了３項措施。（１）從１９９６年起實施新的失業(yè)津貼，對領(lǐng)取者在求職期間的津貼發(fā)放加強(qiáng)管理，制止領(lǐng)取者在有收入情況下繼續(xù)領(lǐng)取政府津貼的可能。（２）嚴(yán)格控制殘疾人津貼的發(fā)放。申請人在得到許可前須經(jīng)嚴(yán)格的身體檢查。（３）申請兒童補(bǔ)助金需要繳稅，對學(xué)齡前兒童和學(xué)齡兒童的領(lǐng)取金額作出明確區(qū)分，以激勵單親父母，尤其是單親母親在孩子入學(xué)后繼續(xù)工作。
（二）住房改革
為了改變地方當(dāng)局營造住房、公房低房租制和住房津貼帶來沉重的財政負(fù)擔(dān)，以及為了改變地方當(dāng)局為保持低房租而對公房出租不加區(qū)別的補(bǔ)貼，政府曾積極鼓勵私人購買住房，推行公房私有化，從法律保障和經(jīng)濟(jì)上為買房者提供優(yōu)惠條件，同時減少住房津貼。
１９９６年６月２７日公布的住房白皮書將進(jìn)一步從幾個方向同步對現(xiàn)行住房制度進(jìn)行改革。白皮書主要部分集中在鼓勵發(fā)展私人住房租賃事業(yè)。租賃房產(chǎn)可為住房制度提供靈活性，為人們在全國尋找職業(yè)時的流動性提供了便利。該計劃包括建立當(dāng)局授權(quán)的房屋投資信貸。白皮書還主張將地方當(dāng)局的房屋私有化，以便提高對它們的管理。
（三）國民保健改革
政府在１９８８年秋開始對醫(yī)療保健問題進(jìn)行改革，強(qiáng)調(diào)在醫(yī)療保健公共部門內(nèi)開創(chuàng)競爭性的內(nèi)部市場，并促進(jìn)眾多的勞務(wù)提供者相互競爭，以提高效率。其主要內(nèi)容：（１）在國民保健系統(tǒng)中建立內(nèi)部的市場機(jī)制，各個國立醫(yī)院將要在吸引病人方面競爭。（２）允許國立醫(yī)院采取較多的商業(yè)經(jīng)營方式。（３）病人可以選擇醫(yī)生，并可更好地在各個醫(yī)院之間進(jìn)行選擇，醫(yī)生依據(jù)對病人的治療情況，控制自己的預(yù)算。（４）公私合作。政府雖明確表示國民保健系統(tǒng)不搞私有化，但鼓勵私人醫(yī)生和私立醫(yī)院發(fā)展，國立醫(yī)院和私立醫(yī)院可買賣各種服務(wù)。
（四）教育改革
除了重視提高教育質(zhì)量外，還把改革重點放在壓縮教育經(jīng)費上，以削減政府預(yù)算開支。政府迫于預(yù)算的壓力，一再壓縮高等院校教育經(jīng)費，１９８５年以后，大學(xué)預(yù)算每年遞減２％。１９９０年起實施“學(xué)生貸款計劃”，把高等院校學(xué)生的助學(xué)金制度改為貸學(xué)金制度，平均每年向每個大學(xué)生提供約４２０英鎊的貸款。此外，政府每年還撥出１５００萬英鎊作為特別困難基金，由地方教育機(jī)構(gòu)管理，以保證家境困難的學(xué)生能進(jìn)高等院校。
目前，政府規(guī)定在高等教育方面，大學(xué)須以學(xué)生注冊人數(shù)作為績效指標(biāo)向中央部門爭取教育經(jīng)費。而原先由地方政府主管的中小學(xué)也可選擇脫離地方政府的監(jiān)督，直接面對競爭向中央爭取經(jīng)費。此外，政府還計劃推行“速成學(xué)位”制，大學(xué)生只學(xué)習(xí)１５個月就能參加工作，這樣對大學(xué)的撥款可減少１／３。英國教育體制改革與醫(yī)療福利制度改革一樣，是從觀念上分離服務(wù)融資與服務(wù)提供兩種功能，以便在公共部門內(nèi)形成競爭性的準(zhǔn)市場，進(jìn)而提高經(jīng)濟(jì)效率。
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